지난해 11월 30일 국회 본회의에서 한·중 자유무역협정(FTA) 비준 동의안의 의결됐다. 한중 FTA는 지난 2012년 5월 협상계시 이후 총 14차례 공식 협상을 거쳐 2014년 11월 실질 타결되고 지난해 6월 1일 서명을 마쳤다. 올해 1월 1일에 2차 관세철폐가 이루어지게 되어 실질상 중국에 대해 개방을 시작한 것과 다름없다. 한중 FTA로 인한 국내 농업의 피해 규모는 막대하다. 농림축산식품부는 산출 기준 1조 4,174억원의 피해가 예상된다고 발표했지만, 쌀은 제외하더라도 한중 FTA로 한국이 양허한 농산물 품목은 1,611개, 20년 내 관세가 철폐되는 품목은 1,030개에 이른다. 더욱이 관세 인하가 없어도 중국 농수산물은 이미 우리시장을 장악한지 오래다. 월간 친환경에서는 신년특집 기획으로 중국농업의 현황과 한중 FTA로 인한 국내농업의 위기를 진단해본다.

자료: 농림축산식품부, FTA 협상결과에 대한 평가- 녀름 제179호 이슈보고서, 중국농산물 수출 특징과 지원정책- 고재모(협성대학교 국제통상학과), www.fta.go.kr,

목차

1. 지피지기면 백전백승, 중국농업 살펴보기

2. 중국의 농산물 수출지원정책

3. 한중FTA 주요 협상 결과

4. 한중FTA. 체질개선 필요하다

1. 지피지기면 백전백승, 중국농업 살펴보기

중국의 경지면적은 1.2억ha로 전체 토지면적 960만㎢의 13%에 불과하다. 절대 경지면적은 세계 4위에 해당할 정도로 광활하다. 그러나 많은 인구 때문에 국민 1인당 경지면적은 0.1ha에 불과하다. 세계 1인당 평균 경지면적 0.37ha와 비교해도 매우 협소한 면적이다. 1ha의 경지면적에서 부양해야 할 인구를 살펴보면 선진국은 평균 1.8명, 개도국은 평균 4.0명인 것과 비교해 중국은 평균 11명이다. 중국의 식량수급이 원천적으로 긴장 상태에 놓일 수밖에 없는 구조임을 알 수 있다.

경지면적 이 외에도 중국의 농업생산을 제약하는 요인은 많다. 특히 강수량이 지역적으로 큰 편차가 있어 농업용수 공급에 심각한 지장을 초래하고 있다. 최근에는 도시화가 빠르게 진행되면서 비농업부문의 토지 수요가 크게 증가해 도시 주변의 많은 경지가 비농업용으로 전환되고 있다. 부족한 경지, 용수공급의 한계, 비농업용의 토지수요증가 등으로 중국의 식량수급은 늘 어려움을 겪어 왔다. 따라서 중앙정부 차원에서의 농업정책은 자급자족을 원칙으로 하고 수출입정책은 보조적 수단으로 활용되고 있다. 특히 수출지원정책은 아주 소극적으로 실시하고 있다. 자급자족이 어려운 상황에서 수출을 지원할 이유가 없기 때문이다.

사정이 이러함에도 불구하고 우리나라는 한중 수교 이래 중국산 농산물의 수입을 크게 우려해왔다. 이러한 우려는 한중 FTA가 체결되면서 더욱 심각한 양상으로 발전할 가능성에 노심초사하고 있다. 이러한 우려를 반영해 한중 양국 정부는 2014년 11월 사실상 매우 낮은 수준의 FTA에 합의했다. 낮은 수준의 FTA라 하더라도 중국산 농산물은 관세 인하 없이도 지속적으로 수입이 확대되어 왔고, 중국의 관심 품목 중 상당수가 TRQ(7개)와 부분감축 (26개) 등의 형태로 시장 접근이 가능해졌다는 점에서 적지 않은 영향이 예상된다.

① 중국의 농산물 무역 특징

최근 중국의 농산물 교역과 관련된 첫 번째 특징은 교역규모의 급증과 교역구조의 변화라 할 수 있다. 우선 교역규모를 보면 중국의 WTO 가입 직적인 2000년의 농산물 교역은 수출액 157.0억 달러, 수입액 112.7억 달러, 무역흑자 44.3억 달러였다. 1995년부터 WTO 가입 직전은 2000년까지 수출액과 수입액의 연평균 증가율은 각각 1.6%와 0.0%이었고 무역수지는 흑자가 계속되었다. 그러나 2001년 WTO가입 이후 농산물 수출과 수입은 모두 빠르게 증가해 2013년까지 연평균 수출액은 12.2%, 수입액은 21.4%씩 증가하였다. 수입액 증가율이 수출액 증가율보다 훨씬 빠르게 증가하였다. 그 결과 2004년 이후 농산물 우역은 흑자에서 적자로 바뀌었다. 무역적자의 폭은 2008년 182.6억 달러, 2010년 231.5억 달러, 2013년에는 510.6억 달러로 빠르게 증가했다. 2001년 이후 2013년까지 농산물 무역수지가 연평균 38.5%씩 흑자 규모가 줄거나 혹은 적자 규모가 커지는 쪽으로 작용했다.

농산물 무역수지 적자폭이 커지고 장기화 하는 결정적 이유는 수입의 급증에 있다. 옥수수와 쌀은 과거에 중요한 수출 품목이었다가 2010년과 2011년부터 순수입으로 바뀌었다. 순수입량이 가장 많은 품목은 대두이다. 연도별로 약간의 차이는 있지만 전 세계 수입량의 절반 이상을 중국이 수입하고 있다. 대두 이외에도 식물성 식용유, 설탕, 면화 등은 중국의 주요 수입농산물이며, 품목별로 순수입량도 연간 수백만 톤에 이른다. 중국의 농업생산 여건과 농산물 수요 추이에 비추어 이러한 현상은 앞으로도 상당기간 지속될 전망이다.

② 인접국 위주의 수출구조

중국의 농산물 교역은 수출 여력보다 수입 수요가 더 커서 대규모 적자를 기록하고 있지만, 한국의 입장에서 중국산 농산물 수입이 줄어들 것으로 판단할 수는 없다. 왜냐하면 수입 수요가 큰 품목은 주로 토지사용적 품목이고, 수출 여력이 있는 품목은 주로 노동집약적 품목이기 때문이다. 우선 일반적 분류법에 따라 과일, 채소 및 축산물은 노동집약적 생산물로 구분하고, 곡물, 대두, 면화 등은 토지사용적 품목으로 구분한다.

첫째, 노동집약적 농산물 중 과일류는 수출입 증가율이 비슷하지만 채소류와 축산물은 수입 증가율이 수출 증가율보다 훨씬 컸다. 토지사용적인 곡물류, 대두 및 면화는 모두 수출 증가율보다 수입 증가율이 압도적으로 높았다. 둘째, 경제성장에 따른 소득의 증가로 농산물의 무역이 모두 증가하였지만, 수출보다는 수입이, 노동집약적 상품보다는 토지사용적 상품의 수입이 훨씬 큰 폭으로 증가했음을 알 수 있다.

이러한 결과는 한중 양국이 토지사용적인 밀, 옥수수, 대두, 면화 등은 해외시장에서 수입 경쟁자의 입장이고, 채소, 과일 등 대부분의 노동집약적인 농산물은 한국 국내시장에서 한국산과 중국산이 치열하게 경쟁하게 될 것임을 의미한다. 중국 정부가 농산물 수출 촉진을 위해 자체 분석한 경쟁우위 조건도 세 가지였고, 위의 분석과 유사한 결론이었다.

첫째, 넓은 지역에 다양하게 분포한 농업자원, 둘째, 저렴한 농업노동력, 셋째, 대규모의 농산물 수입국인 일본, 한국, 대만, 홍콩, 인도네이사, 태국 등 인접국 위주의 교역 등이었다.

중국의 농산물 교역의 80% 이상은 일본, 한국, 홍콩, ASEAN 등 주변 국가와 이루어지고 있다. 중국 내 농산물 무역의 중심지는 동부 연해지역으로, 농산물 총 수입액의 94%, 총 수출액의 75%가 이 지역을 중심으로 이루어졌다. 중부 내륙 지방의 농산물 무역액도 증가하고는 있지만 동부 연해지역 중심의 지역적 편중 현상이 완화될 가능성은 많지 않다. 중국 국내뿐만 아니라 대외 교역에 있어서도 농산물의 수출입은 지역별로 편중해 나타나는 경향을 보였다. 농산물 수출의 60%는 아시아지역에, 20%는 유럽에 편중되어 있다. 이에 비해 농산물 수입은 50% 이상이 미주지역에서 들어오며 아시아지역으로부터의 수입은 1/4도 안된다. 2013년도 중국의 국가별 농산물 수출을 보면 일본(16.6%), 미국(10.9%), 한국(6.5%), 말레이시아(3.9%) 등의 순이다. 미국을 제외하면 주요 수출국이 모두 아시아에 위치해 있다. 수출 품목도 잡곡, 과채류 등이 중심이다. 중국 정부의 수출 분석이 틀리지 않았음을 수출입 통계 자료가 입증하고 있다.

 

2. 중국의 농산물 수출지원정책

중국의 농산물 수출 지원 혹은 장려 정책은 수출보조금정책, 국내 농업지지정책, 수출 농산물 검사검역제도, 기타 수출장려정책 등으로 구분할 수 있다. 이 중 수출보조금정책은 사실상 의미 없는 정책이 되었다. 중국이 WTO 가입 당시 농산물 수출에 대한 보조금을 지급하지 않기로 약속했고, 이 약속이 이행되고 있기 때문이다. 중국 정부는 수출 농산물에 대해 직접 보조금을 지급하는 대신 각종 국내 지지정책을 통해 이를 보완하거나 간접적으로 수출을 장려하고 있다.

① 농업무역촉진계획

중국 정부는 2011년 11월 29일에는 ‘농업무역촉진계획(2011~2020년)’을 발표했다. 이 계획은 2010년까지의 성공과 기존의 각종 계획을 바탕으로 2020년까지의 중국정부의 농산물무역정책 대강을 발표한 것이다.

2011년의 ‘농업무역촉진계획’은 이 계획의 중요성, 현황 분석, 주요 목표, 중점 과제, 보장조치 등 5개 분야로 나누어져 있다. 우선 그간의 성과와 문제점을 분석하고, 그 다음 5개의 주요 목표를 설정했으며, 이 목표를 달성하기 위한 중점 과제를 3개로 대별하였다.

주목할만한 점은 중국의 농산물 무역을 성숙단계가 아니라 아직 미성숙의 도약단계라 인식하고, 그에 따른 목표와 중점 과제를 선정해 추진하고 있다는 점이다. 그래서 중점과제가 농산물의 대외 마케팅 촉진 업무 강화, 농산물 무역 경보체계와 구제업무 추진, 농산물 무역정보와 연구업무 강화로 설정되었다.

이 계획은 농업부에서 수립해 전국에 하달한 정책 기조이며, 실제로 어떠한 정책수단을 동원해 이 목표를 달성할 것인가는 각 지방정부의 역량에 달려있다. 경제성장 초기 단계에서 외자유치가 쉽고, 대규모 소비지에 인접하면서 바다를 통한 무역이 가능한 동부의 산동성, 강소성, 절강성, 복건성, 광동성 등이 절대적으로 유리한 위치에 서게 되었다.

② 국내 농업지지정책

국내 농업지지정책이 반드시 농산물 수출에 직접 기여한다고 할 수는 없지만 최소한 수입을 줄이거나 간접적으로 수출에 도움이 되는 것은 분명하다. 수출보조금정책을 직접 추진하기 어려운 국제규범 때문에 많은 선진국이 국내 지지정책을 통해 이를 보완하고 있고, 중국도 예외가 아니다. 선진국과 비교할 때 중국의 국내 농업지지정책은 상대적으로 미흡한 수준이라는 평가를 받는다. 중국정부가 실시한 모든 농업지지정책 중 현재 시행하고 있는 보조금 정책은 다음 표와 같다.

농업지지정책분류 (OECD)		현행보조금제도	향후 도입이 필요한 보조금제도	WTO 분류	비고
생 산 자 지 지	가격지지	최저가격 수매정책		amber box	핵심 정책 수단
		임시수매 비축제도
			가격안정대설정제도
	생산비 연계 보조금		가격차이보조금	amber box
		식량직접보조금		green box	중점 정책 조치
		농자재종합보조금		amber box
		우량종자보조금		〃
		축산물양식보조금		〃
		농기계구매보조금		〃
			농업신용대출이자보조금	〃	확대 실시
			전업농지원보조금	〃
			농업환경보조금	green box
	생산비 비연계 보조금	퇴경환림보조금		green box	원활한 실시
		퇴목환초보조금
		농촌빈곤보조금
공공재정지출		농업종합개발		green box
		농업기초시설건설
		토질향상시비보조금
		현대농업시범계획
		병충해방역체계구축
		식량안전공공비축
		공공근로

우선 식량가격의 지지를 위해 최저가격수매정책과 임시수매비축제도가 실시되고 있다. 비교적 중요한 농업보조금 정책은 생산비와 연계된 보조금으로 식량직접보조금, 농자재종합보조금, 우량종자보조금, 축산물양식보조금, 농기계구매보조금 등이다. 식량직접보조금을 제외하면 WTO에서 허용이 안되는 보조금(amber box)이다. 생산비와 연계되지 않은 환경보전을 위한 퇴경환림(농경기로 부적합한 경지를 생태환경보전차원에서 임지로 환원하는 정책), 퇴목환초(과도한 가축 사양에 따른 부작용을 줄이기 위해 중서부 11개 성에서 초원생태보전을 실시하는 정책), 농촌빈곤지역보조금 등이 있고, 공공재정지출의 성격을 가진 농촌종합개발, 병충해방역체계구축 등의 보조금 정책이 있다.

이런 보조금 이외에도 재정부의 결산자료를 보면 다양한 형태의 보조금이 존재한다. 2011년 전국 공공재정지출결산표에 따르면 농민의 수입을 보전하기 위한 보조금으로 농업구조조정보조금, 농업생산자재 및 기술보조금, 농업생산보험보조금 등이 추가로 제시되어 있다.

③ 수출농산물에 대한 위생 및 검역(SPS)·지역화 정책 강화

중국의 농민들과 농산물 수출업자들은 중국이 WTO에 가입하면 외국의 중국 농산물에 대한 관세, 비관세 장벽이 낮아지고, 아울러 경쟁력 있는 노동집약적 농산물을 많이 수출할 수 있을 것으로 기대했다. 그러나 중국의 농산물 수출은 예상한 만큼 증가하지 않았다. 중국의 WTO 가입이 시장 확대에는 분명히 기여했지만 중국 농산물에 대한 각종 규제규범이 적용됨으로써 예상했던 것 만큼 수출이 이루어지지 않은 것이다. 즉, 종전보다 까다로운 각종 기술적 표준 적용, 검사·검역 등에 대한 강화된 조치가 중국 농산물의 수출 증가에 장애요인으로 작용한 것이다. 실제로 농산물 수출시장에서 경쟁력을 발휘하지 못하고 오히려 심각한 손실을 입는 경우가 발생했다. 심각한 손실의 원인은 외국이 실시하는 엄격한 위생 및 검역(SPS) 기준 적용이 주요원인이었고, 중국산 농산물 수출의 90% 정도가 외국의 기술적 장벽 조치를 경험했다는 보고도 있다.

결국 중국 정부는 다른 나라의 SPS 조치가 중국산 농산물의 수출에 부정적 효과를 야기한다는 사실, 그리고 중국산 농산물 수출을 획기적으로 개선할 수 있는 방법 중의 하나가 SPS의 지역화 문제를 적용하는 것이라는 점을 인식했다.

최근에는 중국 정부가 나서서 중국산 농산물 수입에 대한 한국의 SPS 조치에 부정적 평가를 한 바 있다. ‘한국의 SPS 조치는 선진국보다 오히려 엄격하다. 한국 국내에서 생산되는 모든 농산물이 사실상 SPS 조치에 의해 보호 효과를 누리고 있다고 해도 과언이 아니다. 선진국의 식품안전성, 검사검역제도 등을 도입해 아주 엄격하게 운용하고 있다. 한국 정부가 운용하고 있는 주요 SPS 조치를 보면 유전자변형 가공 농산물 표시제도, 과채류와 화훼에 대한 병충해 검사검역제도, 구제역과 광우병 발생지역의 농산물수입제한제도, 가금육검역제도, 수산물안전성검역제도 등이 그것이다. 한국 정부는 기본적으로 한국 국내에서 생산되지 않는 농산물이나 수입하더라도 국내 생산에 충격을 최소화할 수 있는 품목만의 수입을 허용한다. 이 경우에도 아주 엄격한 검사검역제도를 적용한다.’ ‘한국의 SPS 조치는 투명성이 결여되어 있다. 한국에서 운용 중인 농산물 무역과 관련된 각종 법규, 시행세칙 등은 WTO 통보 규정을 지키지 않고 있다.’

특히 한국정부는 수입농산물의 검사검역을 위해 ‘내부방침’을 만들어 놓고 비공개로 운용하고 있다. 한국의 검사검역 관원들이 규정에 의하지 않고 임의로 판단해 검사검역에 임하는 것도 여전하다. 이러한 점들 때문에 한국의 SPS 조치는 불확정적 요소를 많이 내포하고 있다.